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再论“村改居”
发表日期:2014/7/12 18:07:16 浏览次数:1892
——吕梁市城市化改革的现状与村改居改
造工作中所涉主要法律问题之探讨
张建中、张安乐
 
    “村改居”、“撤村建(并)居”或“城中村”改制、改造工作是城市化、城镇化建设,农村社区建设和现代社会文明进程中不可回避的话题,也是需要整合资源、因地制宜、认真研究并探讨的专项法律性、政策性课题。
    “村改居”、“撤村建(并)居”、或“城中村”改制、改造 之所以称之为法律性、政策性课题,主要是基于“城中村”的地域性、特殊性和阶段性而言的。在“城中村”改造中既要妥善解决历史遗留问题,还要创造性地制定政策以化解改造中遇到的各种现实问题,尤其要处理好多方利益群体在改造中的权益分配纠纷,通过改造实现多方受益,但这一切又不能违反国家法律的强制性规定。研究和制定“村改居”、“撤村建(并)居”或“城中村”改造政策及实施方案、实施办法,是一项复杂而艰辛的过程,集中表现为政策的系统性、规范性、合法性和可操作性。政策与相关具体实施方案的制定直接影响“村改居”改造的进程甚至是成败。在“村改居”改造的“五个转变”(即城中村村民转变为城市市民;集体所有的土地转变为全民所有制;村委会转变为居委会;农村集体经济组织转变为股份制经济实体;农村性质的村庄转变为文明城市社区)中,集体“三资“处置问题、村(居)民身份转换与安置问题、改制后农村集体土地规划管理和开发利用问题、居委会设置与建设问题等等,无不涉及错综复杂的各种法律关系及政府各部门的相关政策。
    长期以来,“村改居”的问题一直是社会关注的热点问题。由于我国地域辽阔,各地经济发展水平和具体条件差距悬殊,国家制定统一的法律、政策条件尚不成熟。笔者作为一名专业律师,早在2009年受吕梁市离石区凤山街道办事处的委托,组建律师团体,以吕梁市离石市区为对象,通过走访调查、系统研究相关法律政策、学习借鉴外地成功经验的方法,就“村改居”问题进行过专题研究,并向政府相关部门出具了《离石区撤村建(并)居课题可行性报告(草案)》,为该届政府此项工作少有帮助。
当前,我市不少城中村地区正在或正准备全面实施“村改居”改制、改造工作,笔者在以上《报告(草案)》的基础上重新整理公开发表,期望本文对相关政府部门及参与此项工作的广大村(居)民有所裨益。
 
    一、  “村改居”的重要意义
    纵观全球,城镇化是任何一个国家和地区经济社会发展的必然趋势,是工业化、现代化的强大动力和载体。党的十六大在十五届五中全会提出的“实施城镇化战略”基础上,进一步要求“加快城镇化进程”。2009年中共中央经济工作会议提出,积极稳妥推进城镇化,提升城镇发展品质和水准,把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务,放宽中小城市和城镇户籍限制,加强中小城市和小城镇发展。2013年年底党的十八大三中全会指出,当前,我国农村改革走到了需要攻坚深化的关键时期,要高举农村改革这面大旗,以更有力的措施和办法推进农村改革,增强农村活力,释放改革红利,加快健全城乡发展一体化体制机制,让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。可以说,从国家政策的顶层设计,到基层农村改革的现实需求,“村改居”已是目前基于城乡二元分割条件下推进城市化的不二选择。
    城市化、城镇化是现代化的应有之义。推进城镇化,是贯彻“三个代表”重要思想的现实要求,也是践行“以人为本,建设和谐社会”的具体举措。对我国来说,推进城市化具有多方面的重要意义。它不仅能够缓解长期以来制约我国发展的城乡居民的收入差距,拉动内需,为我国未来的经济增长提供长久动力;而且,对发展民主政治、形成公民社会、分享现代文明作用巨大。城镇化进程是由传统的、落后的农业社会向现代的、文明的工业社会和信息社会过渡的必经之路。因此,快速推进城市化、城镇化,努力缩短城乡差别应是各级政府的历史责任。
    现阶段,在吕梁市具备条件的县区实施“村改居”工作还有另一重要意义。
    由于受全国房地产市场持续亢奋火爆,城市建设快速扩展的客观事实的影响,近年来全国范围内普通出现各种形式的“小产权房”建设项目,吕梁当然也不例外。虽然国家相关部门出台政策,坚决打击违法用地、违法建筑,并且建议性地禁止城市居民购买“小产权房”,但收效甚微。月前吕梁市相关部门出台政策,强制性叫停城区规划范围内“小产权房”建设,但随之可能引发诸多社会问题将十分棘手或将会旷日持久梳理不清。通过对离石城区房地产市场的走访调查及近几年我所参与房开发的司法实践,我们认为,吕梁城区“小产权房”开发形式单一,几乎全部是具有房地产开发资质的房地产公司或具有建筑资质的建筑企业(承建方)与村委会或村民小组(建设方)采用“合作建房”的方式予以建设,其合作结果是承建方拿一部分房子向社会公开销售产生小产权房,建设方拿一部分住房自住,拿大部分或全部临街门面房将用以出租或开办第三产业转移劳动力,增加农户收入。
    存在就有其合理性。不能说“小产权房”的产生对城市房价的抑制,农民住房条件的改善及农村无地劳动力就业转移等没有一定的积极影响,但国家法律却严格禁止以上行为。撤村建(并)居工作的及时实施,辖区内“小产权房”问题完全可以通过变更登记,补交土地出让金等方式予以规范,其结果将是国家、集体、企业、村民、购房户都得利,都满意;另一方面,在城区规划内,将不会重新产生规模性的“小产权房”建设现象。
 
    二、我国及我市城市化及村改居发展的现状
    由于我国是由计划经济向市场经济转型的发展中国家,我们要向西方国家学习其成功的经验,但我们又不能全套照搬他们的做法。我们是摸着石头过河,但是,我们必须充分认识到我国城市化、城镇化建设还存以下现实问题:
    上世纪八、九十年代,沿海经济发达地区零星展开撤村建(并)居工作。本世纪初,广东、广西、浙江、上海、北京以及我省太原等地区相继开展撤村建(并)居,并取得了一些宝贵的经验,为我国城镇化、城市化的健康发展拓开了一条可持续发展的康庄大道。2006年10月31日由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议审议通过的于2006年10月31日通过,并于2007年7月1日起施行的《中华人民共和国农民专业合作社法》、2007年《农业部关于稳步推进农村集体经济组织产权制度改革试点的指导意见》(农经发[2007]22号)、《农业部关于稳步推进农村集体经济组织产权制度改革试点的指导意见》(农经发[2007]22号)2009年《民政部关于加强全国社区管理和服务创新实验区工作的意见》(民发[2013]13号)、 等法律、法规,对基层农村地区有条件地开展“村改居”工作给予法律及政策上的支持。
我市位于山西省中西部,西临黄河,北接太原,是西部发展地区陕、甘、宁与东部发达省份、华北地区交通、物流必经之所,又拥有晋西河东高标号、超大规模主焦煤田,地利天时优势十足。近年来,吕梁市新城建设发展规模扩大、城中村经济发展迅速,区域性中心城市建设投入巨资。目前,城市配套基础设施齐全,市政建设日新月异,但是,“城中村”改制工作的滞后却严重地制约着城市化、城镇化的整体推进。虽然,近年来我市部分县区也进行了一些村改居工作的有益探索,但也仅是在原村委的基础上换换牌子,没有从实质上对村集体经济模式进行改制,更没有建立起一套符合现代经济管理模式的社区经济管理体系。
例如,离石区滨海街道办事处城内村民委员会在上世纪末已整体农转非,村委没有一亩土地,农村早已名存实亡,却未进行实质性的撤村建居改制工作。居民(村民)弄不懂自己的身份是农民还是市民?居民建在宅基地上低矮的小平房与围墙四周国有土地上高耸入云的摩天大楼行成强烈的反差,并常常因相邻采光、通风、流水、通行等引发争议,诱发影响社会和谐稳定的群体性事件;离石区凤山街道办事处凤山底村民委员会集体土地也所剩无之,村民早已不以农业收益安身立命。但他们身居闹市却享受不到城市先进的、现代化的配套设施,而市政建设的拓展改造却又因他们的原始居所与居住生活模式倍受掣肘……,每年的雨季,凤山路上的无法彻底清除的淤泥就是最直接的印证。
    基于此,在我市有条件的县、区尽快而稳妥地、更实质性地实施“村改居”工作,将是承前启后、利国利民的大事。
    三、“村改居”工作所涉主要法律问题及对策
    在“村改居”或撤村建(并)居过程中,农村区域成为城市市区的一部分,农村村民(有些已经进行户籍制度改革的地方,也叫农村居民)成为城市居民,其结果是否自然引起农村集体所有土地变为国家所有土地,即“村改居”是否自然改变土地所有性质。就国土资源管理部门、司法实务工作者而言,不同的人有不同的看法,可谓仁者见仁智者见智。
     一方观点:自然改变
    “村改居”必然带来土地所有性质的改变,而且是自然改变土地所有性质。理由如下:
   《宪法》第十条规定:“城市的土地属于国家所有”。既然农村已被划入城市范围,成为城市市区的组成部分,原农村范围内的土地也就变成城市范围内的土地,既然是城市范围内的土地,根据《宪法》规定,自然就属于国家所有。而且《土地管理法实施条例》第二条第(一)、(五)项规定得更为明确。“村改居”也就是农村集体经济组织全部成员转为城镇居民,原属于这些成员集体所有的土地自然就属于国家所有。原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十四条更加明确了“村改居”后未经征用的土地,也归属国家所有。因此,“村改居”自然改变土地所有性质的法律依据是十分充分的,也是非常明确的。《宪法》具有最高的法律效力,《宪法》对城市的土地性质已作了明确规定,所以即使有其他与其相抵触的规定也都是无效的。
     依此认识则有利于保证城市化、城镇化的顺利实施 。“村改居”后,原农民集体所有土地属于国家所有,各类非农业建设项目需要使用原集体土地的,就无须办理征收土地手续,按照《土地管理法》和《土地管理法实施条例》的规定,经办理农转用手续后以划拨或有偿出让方式供地,直接作为国有土地办理供地审批手续。这不仅大大提高工作效率,而且有利于提高国有土地的使用率,充分发挥国有土地的作用,加快城市建设步伐,避免因征地问题导致不必要的纠纷和矛盾。如果农民全部成建制变成城镇居民后,对其土地仍然需要以征收方式转为国有,不仅不符合《宪法》、《土地管理法实施条例》、原国家土地管理局的有关规定,而且会造成“村改居”名不副实,同时还会因征地导致国家费用的不必要支出。
     另方观点:不能自然改变
    “村改居”并不能自然改变土地所有性质。理由主要有:应该全面理解城市的土地属于国家所有这一规定的特定历史背景。过去,城里人与乡下人在上学、就业、社会保障等政府给予的待遇上有天壤之别,因此在当时,农民转为城镇居民,享受城镇居民的各种待遇,集体所有土地转为国有土地,由国家依法处置,也就是顺理成章的事情,农民只有欢天喜地,不会反对。可目前的“村改居”情况就不同了,城乡差别缩小,农民身份改变后,由于“村改居”涉及的农民人口众多,社会保障等待遇同步无法跟上。例如福建省沿海某设区市实行“村改居”后,两千左右人口的村庄往往只有四五人享受最低生活保障。而事实上由于近年来国家就“三农”问题的政策倾斜,居民身份对农民来说已无多大的吸引力。
     城市规划区内的土地不属于国家所有也是有法可依的。根据《城市房地产管理法》第八条、《城市规划法》第三条的规定,属于城市规划区内(包括城市市区)的土地不当然都是国有土地;属于城市规划区内集体所有土地,需要作为国有土地有偿出让的,必须依法征用,而不是通过“村改居”就可以自然变成国有土地,不是通过“撤村建(并)居”或“村改居”就可以解决土地所有性质。
     从理论上分析。城市土地属于国有的规定,始见于1982年的《宪法》。1982年《宪法》第一次对城市土地的所有制作出规定,通过立法形式宣布城市土地国有化,目的是建立土地的社会主义公有制。从《宪法》的立法宗旨和立法本意看,该规定只是对1982年以前城市市区(城市建成区)土地国有化予以明确,不包括1982年以后城市新增的建成区土地国有化。《宪法》第十条第一款规定“城市的土地属于国家所有”;《土地管理法》第八条第一款规定“城市市区的土地属于国家所有”。而客观上,城市按其建设情况划分,可分为核心区、建成区、规划区。很显然,《土地管理法》规定的“城市市区”比《宪法》规定的城市的外延小,这不仅说明立法机关对“城市土地”的外延的界定十分明晰,同时也表明城市土地(城市建成区土地)并非绝对属于国有。城市市区(城市建成区)土地是否属于国有,应当根据立法本意和土地权属变化的历史情况等各方面因素综合考虑,用历史的、辩证的观点进行分析,针对个案实事求是地进行确认,而不能简单地认为城市建成区土地就是国有土地。城市市区(城市建成区)的土地属于国有,只是一种相对确定的法律规范,并不是指城市市区(城市建成区)范围内的所有土地都属于国家所有。
    从实际情况看。随着城市的建设发展,建成区范围呈逐步扩大趋势,单位和个人经依法批准使用城乡结合部和其他城市规划控制区范围内的集体土地(如乡镇企业和农村村民建房所用宅基地)现已成为建成区,而上述这些单位和个人现持有的却是《集体建设用地使用证》或《宅基地使用证》。目前从全国各个城市的现状来看,城市建成区范围内普遍存在“城中村”和农民集体土地。由此可见,把城市建成区范围内的土地一概等同于国有土地,无论从现实情况还是在逻辑上都是不能成立的。
    笔者认为:有条件地改变。
    经调查了解,除了个别特殊的地方外,绝大多数地方“村改居”后农民赖以生存和发展的主要还是世代耕种的土地,只是改制后居民并不用自己直接到地里耕种或改制后的土地并不是主要用来种植农作物。经法定程序确认为集体经济组织成员的居民(投资人、股东等),以其经确权的合法资产(土地使用权后其他)组织新的经济实体发展经济。“村改居”要确保村集体和农民拥有的土地权益不受损害,原在册的村集体经济组织成员应继续享有有关土地的收益分配权。如果农民的合法权益得不到应有的保障,“村改居”不仅毫无意义,而且也违背法律的立法精神和现行政策规定。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》明确规定,禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地。虽然“村改居”并不会马上对原集体所有的农用地进行非农业建设,但各类非农业建设需要占用已经“村改居”的集体所有土地的,仍然必须依照法定程序办理征地手续。至于以什么方式进行征地补偿,如基本生活保障、养老保险、以土地使用权投资入股等,则有待进一步研究。    
    当然,从客观实际考虑,基于有利于保护原村集体组织和农民的利益、有利于集体经济发展出发、集体资产保值增值的目标,“村改居”后,农民集体经济组织全体成员转为城镇居民的,原经有权机关批准使用的集体建设用地,可以确认为国家所有,对此类用地可直接为原集体建设用地者颁发或者换发国有土地使用权证(或有条件地换发);原集体土地属于未利用地的,直接作为国有土地办理供地审批手续,但必须依法给予补偿;各类企业原依法使用的集体土地按规定确认为国家所有后,在给企业办理初始土地登记或者变更土地登记时,应区别不同情形进行处理:在企业自愿的前提下,可以改为协议方式出让国有土地使用权,签订出让合同,收取土地出让金,按不同用途确定土地使用年限;允许企业保留行政划拨用地方式,土地使用年限按工商营业执照登记的年限核定,企业终止经营时,其国有土地使用权按规定予以收回。
    其次,基础组织的管理问题。从上个世纪80年代开始,随着城市化进程的逐渐加快,在我国个别地区城市周边地带,常常出现一夜之间村民委员会的牌子换成居民委员会、村民身份改为市民、乡村划分为城区的现象。我市个别县区也存在此种现象,认为穿上龙袍就是皇帝了,其实,村委与居委、村民与居民在法律层面上是大不相同的。    
    “村改居”后的社区居民,是按照《居民委员会组织法》规定的居民自治的规则管理,还是按照《村民委员会组织法》规定的村民自治的规则管理,目前法律还没有专门的规定。按说,其身份改为居民后,自然应按《居委会组织法》进行管理。但由于与之相配套的管理体制、管理方式没有及时出台,目前绝大多数“村改居”后的居民,仍然按照《村民委员会组织法》规定的管理模式进行管理,使得“村改居”后原村民与新居民之间在管理上明显不同。这一问题,是我国城市边缘地带“村改居”后的社区治理普遍面临的问题,有的已经成为影响社会稳定的重要因素。
   “村改居”后的城市社区仍有实行村民自治的合理性
    济南大学法学院教授高灵芝等人曾经就“村改居”问题进行了专题调研。他们认为,农村村民委员会成建制地转为居民委员会的,尽管这些社区已经具备了城市社区的外壳,社区内已经没有或基本没有农业用地,居民也基本非农业化,不再从事农业生产,他们的户籍也已经成建制地转为城市户口。但是,从社区社会基础和实践情况进行分析,“村改居”后相当长一段时期内仍有实行村民自治的合理性。
    其理由如下:
    一是从社区的区域范围、社会关系、社区利益相关程度、社区参与意识看,村民自治的实现条件没有变。征地、房地产开发和社区企业的发展所带来的经济利益,自然成了各利益主体,尤其是失地农民共同关注的焦点,也是矛盾的焦点,社区利益的相关性不但没有因城市化下降,反而增强,因之社区居民民主选举、民主监督、民主管理、民主决策的意识较之“村改居”前更强,热情更高,换届选举选民的参选率都在90%以上。
    二是“村改居”自治主体基本没变。原村集体所有的生产和生活用地所有权性质也没变,仍为集体所有,这是“村改居”后社区的福利主源泉和利益关联点。同时,“村改居”后的居民,作为法定的市民仍不能完全享受到市民的待遇。如许多地方对“村改居”后的居民的贫困救助标准是按农村而不是按市民的最低生活保障标准确定的。“村改居”后的社区居民身份的自我认定也明显偏重农民身份。总之,“村改居”后,尽管村民变市民具有法律合法性,但作为村民自治主体———原村民必备的要件基本没变。
    三是从“村改居”社区的实践效果看,村民自治显示出较强的生命力。一些城市社区仍然挂着村民委员会的牌子,其余的社区尽管挂上社区居民委员会牌子,也是换汤不换药,都还依然使用着村民委员会公章。“村改居”后的社区居民委员会(或村民委员会)除了承担更多新的职责外,还必须管理原村集体经济。同时,村民委员会选举规则一直为“村改居”后的社区居民委员会换届选举所遵循。
实行居民自治将会使农民失去基层直接选举权。
    中国社会科学院政治学所的田小红也认为,虽然城市基层组织冠名为居民委员会并且也实行居民自治原则,但的确与居民自治存在着天壤之别。在城市化的进程中,一般会将原村委会改居委会,可是,城市居委会的选举是非常不健全的,甚至可以说,城市居民还没有真正得到他们在居民自治中应该具有的选举权。在这种情况下,如果生硬地将村委会更改为居委会,就会使农民失去基层的直接选举权。这样,村民在变成居民的过程中,会有较大的政治失落。
    高灵芝教授认为,“村改居”后,依法应按居民委员会组织法治理。但从社区社会基础和实践情况分析,“村改居”后的相当长时期内仍实行村民自治具有合理性,这就带来了“村改居”后按村民自治规则治理的法律合法性问题。
    首先,是社区事务治理的合法性问题。村民委员会和居民委员会尽管都是基层群众性自治组织,但二者在工作职能、公共事务管理、执行的政策等方面存在着显著的差别。例如,在农村,村民委员会不仅承担着社区公共事务的管理,而且还承担着社区公共支出的责任。而在老城市社区,居民委员会仅承担着社区公共事务管理的责任,公共事务支出的责任,由政府承担。社区公共事务的支出,由社区集体经济承担,必然导致原居民利益的流失,损害原居民权益。
    其次,居民委员会的法律身份与村民委员会公章的法律效力问题。“村改居”后的社区,从法律的意义上来讲,已经隶属于城市,应执行城市的政策。实行村民自治,则说明居民委员会尚有部分村民委员会的职能,涉及到村民委员会职责范围内的事务,只有用村民委员会的名义解决才合法,比如,土地转让、房屋出售等。居民委员会的法律身份与村民委员会公章法律效力存在冲突。
    第三,换届选举的法律依据问题。“村改居”后的社区,面临着居民委员会的选举问题,那么,选举是依照居民委员会组织法还是依据村民委员会组织法选举呢?不同的法律依据,具有不同的法律程序。由村民自治走向居民自治法律应体现起承转合
    毋庸置疑,乡村城市化是不可逆转的大趋势,“村改居”社区迟早将被纳入和融入城市体系,村民自治会逐渐走向居民自治,不过,这个过程的实现不可能一蹴而就,而将会是一个十分漫长的时期。
    在这个漫长的时期,法律冲突如何解决?高灵芝教授认为,应尽快修改完善《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》等法律,明确“村改居”的社区居民委员会的职能定位和换届选举的有关问题。在此基础之上,建立一套具有起承转合功能的基层社会自治基本法规体系,协调《村民委员会组织法》与《居民委员会组织法》在村民向居民过渡中所出现的自治主体之间的矛盾关系和自治适用法律的冲突,以保障村民自治向居民自治的有序过渡和衔接,从整体上推动基层社会自治可持续发展。
     在博采众家观点的基础上,笔者认为,在目前情况下,政府出台相关的政策,在充分尊重农民集体意愿的基础上,积极引导并鼓励农村、农民自主地探索。聘请有相关经验的专业律师严格把关,在现行有效的法律框架内依据相关政策,以村为单位通过民主表决,制定详实的《村改居实施方案》。通过多种途径的比较和试验,采用先易后难、先中心后边远的方针,在条件较成熟的一个或几个村先搞试点,然后总结经验、规范模式、全面推开。按村委组织法选举与管理还是按居民组织法选举与管理,应因地制宜,但按居民社区管理从长远来说,毕竟是更为合法、合理,也更能适应现代化的、股权明晰的经济发展模式与体制。
当然,在具体的操作中应该委托具有法定资质的审计机构、评估机构严格清产核资,确权、量化保证公平工作,公开透明。在保证村民能够接受的前提下推进基层民主自治,推进“村改居”工作的健康发展。既要有只争朝夕的紧迫感,又要保证整个村改居工作在实体上、程序上符合法律政策的规定,保证农村基层组织向城市社区平稳过度,保证农村集体资产及村民权益不受损失,保证改革地区社会秩序基本稳定。
 
   
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